在以新質生產(chǎn)力為牽引的數(shù)字化躍遷中，“人工智能+”被正式寫入2025年政府工作報告，成為推動產(chǎn)業(yè)智能化升級與社會治理現(xiàn)代化的國家戰(zhàn)略抓手。報告中明確要求“深化大數(shù)據(jù)、人工智能等研發(fā)應用，開展‘人工智能+’行動，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”。近日，國務院印發(fā)《關于深入實施“人工智能+”行動的意見》，提出推動人工智能與經(jīng)濟社會各行業(yè)各領域廣泛深度融合，同時要強化政策法規(guī)保障，提升安全能力水平，加快形成動態(tài)敏捷、多元協(xié)同的人工智能治理格局。這一政策脈絡確立了“發(fā)展—應用—安全—治理”同向發(fā)力的清晰路徑，也將立法與標準建設作為保證“人工智能+”可持續(xù)落地的重要制度保障。
一、強化政策制度驅動，激活人工智能核心要素供給
面向要素化重構，政策制度的首要任務是為數(shù)據(jù)、算法與算力的高質量流通構建有效的“合規(guī)通道”。自2017年《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》以來，國家層面已將法治與倫理納入人工智能發(fā)展的制度保障體系，提出到2025年基本建立人工智能法律法規(guī)、倫理規(guī)范與政策體系。2021年《法治中國建設規(guī)劃(2020—2025年)》進一步以“良法善治”為導向，要求及時跟進研究數(shù)字經(jīng)濟、人工智能、大數(shù)據(jù)等相關法律制度，提升國家治理的法治化水平。這一頂層設計與“人工智能+”的政策目標具有內在一致性：一方面，通過基本法與領域法的協(xié)同，確立數(shù)據(jù)、算法、算力要素的權責邊界與流通規(guī)則;另一方面，借助配套規(guī)制與標準體系的建設，落實產(chǎn)業(yè)與政府主體的合規(guī)義務，并降低跨區(qū)域、跨部門協(xié)同的制度性交易成本。
數(shù)據(jù)要素方面，《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》共同為數(shù)據(jù)和個人信息處理的安全底線與個人信息權能提供基礎制度框架。圍繞激發(fā)“數(shù)據(jù)跨境流動”與“產(chǎn)業(yè)應用”的正向協(xié)同，2024年《促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》對評估、標準合同與認證路徑作出優(yōu)化，明確“未被告知或公開發(fā)布為重要數(shù)據(jù)”的，不需按“重要數(shù)據(jù)”申報安全評估。這意味著數(shù)據(jù)處理者可以在確保安全可控前提下，積極推進釋放數(shù)據(jù)要素活力。該規(guī)定與2022年《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》、2023年《個人信息出境標準合同辦法》等共同構成“跨境合規(guī)工具箱”，通過分層分類與程序化治理，既保障安全底線，也為“人工智能+”在醫(yī)療、工業(yè)、金融等典型場景中的數(shù)據(jù)要素高效流動提供清晰且可操作的法定路徑。
算法與模型方面，規(guī)制重心從平臺經(jīng)濟時代的“推薦算法”拓展至“深度合成—生成式人工智能—通用大模型”的全鏈條治理。《互聯(lián)網(wǎng)信息服務算法推薦管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務深度合成管理規(guī)定》確立了以“備案—標識—可追溯”為核心的監(jiān)管基線;2023年《生成式人工智能服務管理暫行辦法》在總則中明確“包容審慎、分類分級”的監(jiān)管理念，并要求具有輿論屬性或者社會動員能力的生成式人工智能服務應當開展安全評估并完成算法備案和變更、注銷備案手續(xù)。這一體系化規(guī)制使模型從訓練數(shù)據(jù)來源、知識產(chǎn)權與個人信息合規(guī)，到上線后的標識、召回與處置的全過程都有法可依，直接服務于“人工智能+”在媒體、文旅、教育等內容密集型場景中的合規(guī)要求。
算力與基礎設施方面，《算力基礎設施高質量發(fā)展行動計劃》出臺以及“東數(shù)西算”工程有力推進，均將算力資源上升為類似“水、電、氣”的基礎性要素，推動樞紐節(jié)點和數(shù)據(jù)中心集群布局，強調綠色低碳與“算力—電力”協(xié)同。這為“人工智能+”在城市治理、智能制造、交通物流等高并發(fā)、高實時場景提供了充分的政策制度保障。這一制度安排既確保了合規(guī)可得性與資源可獲得性并行，也避免了技術部署因基礎設施治理缺位而引發(fā)系統(tǒng)性風險。
此外，標準與指南層面，“軟法”支撐體系正在加速完善以提供有效支撐。2024年《國家人工智能產(chǎn)業(yè)綜合標準化體系建設指南(2024版)》明確將基礎共性、關鍵技術、行業(yè)應用與安全/治理等七個部分納入統(tǒng)一框架;TC260發(fā)布《生成式人工智能服務安全基本要求》明確語料安全、模型安全、安全措施以及安全評估的可操作要求，成為企業(yè)開展安全評估與主管部門評判服務安全水平的重要參照。標準之治降低了“人工智能+”在跨行業(yè)推廣中的協(xié)同成本，提升了合規(guī)的一致性與可驗證性。
二、加強政策制度建設規(guī)范，確保人工智能應用合規(guī)可信
深入推進“人工智能+”的關鍵在于在“人—機—制度”三者之間建立起可問責、可解釋、可治理的閉環(huán)體系。如以模型能力安全為例，典型風險包括“黑箱決策”“幻覺”與“歧視/偏見”等。當前相應的監(jiān)管策略正在逐步從靜態(tài)許可轉向動態(tài)風控：一方面，《生成式人工智能服務管理暫行辦法》要求提供者在訓練數(shù)據(jù)來源、知識產(chǎn)權與個人信息處理上具備實質合規(guī)，并在上線服務中履行標識、投訴受理與處置義務;另一方面，監(jiān)管部門可要求提供者解釋訓練數(shù)據(jù)來源、規(guī)模、標注規(guī)則與算法機制，并按“分類分級”建立差異化監(jiān)督與處置流程。這一制度設計的核心在于通過構建“事前—事中—事后”全鏈條合規(guī)機制，壓縮風險外溢空間，從而實現(xiàn)“以可控換可用”的治理目標。
人工智能能力安全的實現(xiàn)亦需行業(yè)標準與評測體系的充分支撐。工信、網(wǎng)信等部門聯(lián)合發(fā)布的《國家人工智能產(chǎn)業(yè)綜合標準化體系建設指南(2024版)》把“安全/治理標準”納入體系核心;《生成式人工智能服務安全基本要求》為安全評估提供了落地的評估維度與參考要點。同時，產(chǎn)業(yè)界與學術界正積極推進大模型安全評測與對齊技術實踐，形成“自律—測評—披露”相結合的互補機制，推動“安全即能力”的共識并促進相關技術棧的成熟，增強公眾對“人工智能+”在政務、醫(yī)療、司法等高敏感場景中的信任。
實踐層面，醫(yī)療人工智能已經(jīng)初步形成并展示了“能力安全—流程合規(guī)—場景落地”的良性循環(huán)。國家藥監(jiān)局對人工智能類創(chuàng)新醫(yī)療器械實施“全生命周期質量監(jiān)管”，并發(fā)布審查指導原則與臨床評估指引，推動相關軟件按照高風險(III類)通道進行審評審批。研究顯示，截至2023年年末，共有81款人工智能醫(yī)療器械獲批三類證，整體呈上升趨勢，數(shù)量與年份呈加速態(tài)勢;2024年官方通報亦顯示創(chuàng)新醫(yī)療器械整體批準數(shù)量持續(xù)攀升。這種“高風險高規(guī)制”的治理方法，使“人工智能+”在醫(yī)療影像輔助診斷、內鏡息肉檢測等細分場景建立起了“依法合規(guī)—可追溯—可糾偏”的能力安全范式。
在城市治理與智能交通領域，“城市大腦”等系統(tǒng)通過數(shù)據(jù)融合與自適應信號控制技術，有效提升了擁堵治理與應急調度效率。學術研究與實證報道顯示，在通行速度、擁堵指數(shù)與碳排放等方面也出現(xiàn)了統(tǒng)計意義的改善。然而，“人工智能+城市治理”同樣需要遵守個人信息與公共安全的雙重邊界：在算法備案、深度合成標識與內容治理規(guī)則的護欄下，結合跨境數(shù)據(jù)的“白名單/負面清單+評估”機制，避免出現(xiàn)“以效率之名侵蝕權利”，最終實現(xiàn)“可計算的治理改進”與“可解釋的公共問責”的協(xié)同發(fā)展。
三、提升政策制度適應性，打造動態(tài)敏捷多元協(xié)同治理體系
“人工智能+”的深入推進，勢必要求治理理性兼顧“創(chuàng)新容忍度”與“風險響應速度”。我國在生成式人工智能監(jiān)管上明確了“包容審慎、分類分級”的基本原則，對不同風險等級的技術與應用實施差異化規(guī)則與“測試—評估—處置”一體化機制，并鼓勵采用“技術—管理”的組合拳與“政府監(jiān)管—行業(yè)自律—社會監(jiān)督”的協(xié)同機制。2024年發(fā)布的《人工智能安全治理框架》1.0版以風險管理為綱，系統(tǒng)區(qū)分了模型算法、數(shù)據(jù)與系統(tǒng)的內生安全風險，以及網(wǎng)絡域、現(xiàn)實域、認知域、倫理域的應用安全風險，提出相應技術與綜合治理措施，強調根據(jù)風險演化“快速動態(tài)精準調整治理措施”。這意味著“人工智能+”的政策法治保障正在從傳統(tǒng)的“靜態(tài)許可+事后追責”模式，轉向“事前評估—事中監(jiān)測—事后糾偏”的循環(huán)式治理體系。
從國際比較看，歐盟《人工智能法案》于2024年正式公布，確立了“基于用途驅動的風險分級”與“通用人工智能(GPAI)”額外義務的統(tǒng)一框架，力圖引導全球監(jiān)管的趨同與互認。經(jīng)合組織于2024年更新《人工智能原則》，聚焦生成式與通用人工智能的治理協(xié)同。這些國際規(guī)則與原則有助于構建“人工智能+”跨境互操作的合規(guī)基礎、測試標準與治理語言的國際銜接機制，便利我國人工智能產(chǎn)品與服務在國際市場的推廣與合作評估。
從產(chǎn)業(yè)實踐看，治理現(xiàn)代化的關鍵在于把企業(yè)的“合規(guī)能力”內生化為“工程能力”。一方面，通過標準與測評把安全性、可靠性、可控性、可解釋性、公平性、內容真實性等指標嵌入研發(fā)流程與上線前紅隊測試，實現(xiàn)“以評促改、以測促穩(wěn)”;另一方面，通過備案、標識、申訴與處置等機制把問責鏈條延伸到運營階段，再結合跨境數(shù)據(jù)規(guī)則與算力綠色治理，構建“可持續(xù)的合規(guī)資產(chǎn)”。當“人工智能+”進入供應鏈、金融、教育等關涉公眾利益的核心系統(tǒng)時，實現(xiàn)“從能力到制度、從制度到生態(tài)”的治理閉環(huán)。
“人工智能+”行動不是一時的響亮口號，而是一項以法治為底、以標準為尺、以能力為核、以協(xié)同為綱的系統(tǒng)工程。通過在基本制度與配套規(guī)制層面確立數(shù)據(jù)、算法、算力等要素的邊界與通道，在標準與評測層面構建可驗證的能力安全基線，在治理框架層面形成包容審慎與分類分級的動態(tài)敏捷機制，我國正在逐步把政策目標轉化為可執(zhí)行、可操作的治理實踐。在此過程中，跨境數(shù)據(jù)新規(guī)、“東數(shù)西算”與算力網(wǎng)絡、算法與深度合成備案、生成式人工智能服務管理暫行辦法及其確立的“包容審慎—分類分級”的監(jiān)管理念、以及行業(yè)標準與評測體系的成熟，共同為“人工智能+”行動提供了“硬法—軟法—技術”三位一體的政策供給體系。展望未來，隨著綜合性人工智能立法與安全治理標準的持續(xù)協(xié)同演進，醫(yī)療、制造、交通、城市治理等重點場景的法律可預期性、場景可信度與國際互操作性將同步提升，推動技術紅利在可問責、可解釋、可糾偏的軌道上最大化釋放——“以穩(wěn)致遠”，勢必成為我國“人工智能+”行動有力、有效、深入實施的決勝之道。(中國政法大學教授 張凌寒)
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